식품안전행정체계 개편방안

▲ 곽노성 전문위원(국무조정실 국민건강T/F)

1. 개편의 의의

첫째, 식품안전관리 기능을 통합함으로써 정책의 일관성을 제고하고 식품사고에 신속하게 대응할 수 있게 됨.

부처간 지속적인 협력에도 불구하고 소관 부처가 다원화되다보니 정책의 일관성이 저하되고 식품사고 발생시 신속한 대응이 곤란한 측면이 있음.

:예를 들어, HACCP(위해요소중점관리기준)의 경우, 복지부는 어묵, 빙과류 등 5개 품목에 대해 적용을 의무화하고 있으나, 상대적으로 위해발생 우려가 더 높은 것으로 알려진 축산 가공식품에 대해 농림부는 HACCP 적용을 자율화하고 있음.

둘째, 식품안전만을 전담하는 정책부처를 운영함으로써 기관의 역량을 집중하고 식품안전을 독립된 행정영역으로 발전시킬 수 있음.

식품안전정책 주무부처라 할 수 있는 복지부의 경우, 저출산·고령화, 사회양극화, 건강보험재정 문제 등 현안이 산적해 있어 현실적으로 식품안전에 부처 역량을 집중하기 어려움.

:식약청이 복지부의 정책기능을 지원하고 있으나, 집행기관이라는 청(廳) 조직의 특성상 그 역할에 한계가 있음.

식약청이 의약품 중심으로 운영되면서 인력과 재원의 배분이 편중되고 의약품 시각에서 식품업무를 수행하는 등 효과적인 식품안전관리가 이루어지지 못한 측면이 있음.

:식품과 의약품은 독성평가 등 부분적으로 유사한 측면이 있으나, 관리방식은 관심집단, 사용방법, 기대되는 안전 수준, 관련 산업의 형태, 유통구조 등의 차이로 상이함

· 의약품은 의사, 약사 등 전문가 집단을 상대하므로 과학적 평가가 중요한 반면, 식품은 주부, 도소매업자 등 일반 국민을 상대하므로 효과적인 정보전달 수단 확보 등 위기관리가 중요함

· 말라카이트 그린이나 김치 기생충 사건의 경우, 실제 위해에 비해 사회적 파장이 컸던것도 전문가의 시각에서 과학적 평가에만 집착하고 일반 국민의 시각을 반영하는 위기관리에 소홀하다보니 대응이 성공적이지 못했다는 지적임.

이러한 식품과 의약품 업무의 특성 차이는 식약청의 기관 성격을 규정하는데 있어서도 큰 영향을 미침.

· 과학적 평가가 중요한 의약품의 시각에서는 식약청이 연구기관의 역할을 수행해야한다고 인식하는 반면

· 위기관리가 중요한 식품의 시각에서는 식약청이 규제기관으로서의 역할을 수행해야한다고 인식함.

셋째, 농수산업 및 식품산업 육성과 식품안전관리 기능을 분리·운영함으로써 소비자 중심의 식품안전관리가 가능함.

산업육성과 식품안전 기능을 동시에 수행하는 것에 대해 일반 국민들은 막연한 불안감을 가지고 있으며, 이는 정부가 신뢰를 확보하는데 중요한 장애요인으로 작용함.

- 축산식품관리가 농림부로 이관된 이후 안전수준이 개선되었다는 일부 평가에도 불구하고, 소비자단체를 포함해 많은 국민들은 생산부처가 식품안전을 전담하는 것에 대해 우려를 표시하고 있음

넷째, 중앙과 지방간 업무영역을 명확히 하고 지방의 식품안전관리 역량을 강화함으로써 책임있는 현장관리가 가능해짐.

중앙과 지방간 업무영역이 중복되고 책임소재가 불분명하다보니 지방 식약청과 시도, 시군구간 혼선이 발생하고 효율적인 협력체계가 곤란해지는 측면이 있음.

: 지자체가 선거를 의식해서 미온적으로 단속하기 때문에 중앙의 간섭이 불가피하다는 주장이 있는 반면, 중앙이 집행기능을 직접 수행함으로 인해 지방의 업무 수행에 혼란을 초래할 뿐만 아니라 일부 자치단체장들의 지방 조직의 축소 구실로 활용되고 있다는 주장도 있음.

2. 주요 의견에 대한 검토

▷ 식품과 의약품의 통합이 국제적으로 일반적인 추세라는데 대하여

선진국 사례를 살펴보면, 분리·운영되는 기존의 식품과 의약품 조직을 통합하는 사례는 확인할 수 없었으며, 오히려 식품안전이 보건에서 분리되어 독립적인 영역으로 발전하는 추세를 확인할 수 있었음.

EU 집행위원회는 식품안전을 중심으로 동·식물보건, 공공보건, 소비자보호 등 관련 업무를 묶어 보건소비자보호총국에서 담당하도록 하였음.

: 보건소비자보호총국에서 식품 및 동식물안전 업무의 비중이 3/5(부서수 기준)이고, 보건업무 비중이 1/5 수준임.

식품안전의 독립 영역화는 EU 집행위원회뿐만 아니라 영국 등 여러 선진국에서도 확인할 수 있음(표 1 참조)

: 영국 등 5개국의 경우, 보건부, 농림부 등으로 다원화되어 있던 식품안전관리기능을 하나의 기관으로 통합하였으며, 이에 따라 보건부는 현재 식품안전업무를 담당하지 않고 있음.

일본은 후생노동성 위주로 운영하던 과거와 달리 지금은 내각부(우리의 총리실에 해당) 소속 식품안전위원회 중심으로 중앙정부의 식품안전관리 업무를 수행하고 있음

- 아일랜드만 보건부를 중심으로 식품안전행정체계를 개편하였음.

8개국 모두 식품과 의약품 관리 기구는 식품안전행정체계 개편과 무관하게 각각 운영하고 있음.

: EU 집행위원회는 보건소비자보호총국이 아닌 기업산업총국에서 의약품관리 업무를 담당하고 있으며, 소속기관인 유럽의약품청(European Medicines Agency)에서 기술적인 업무를 수행함.

이와 같이 식품과 의약품 관리기구를 별도 운영하는 것은 우리 식약청사례를 감안해 볼때 식품과 의약품의 관리 조직 및 업무의 연관성이 낮기 때문으로 추정됨.

▷ 미국 FDA를 모델로 식품안전행정체계를 개편해야한다는데 대하여

미국 내에서도 기존의 부처를 통합하여 환경보호처과 같이 식품 전담 부처를 신설하자는 주장이 제기되고 있다는 점을 감안할 때, FDA가 바람직한 식품안전기관의 모델이라 보기는 어려움.

: 식품전담부처 신설 주장은 우리가 식약청을 출범시킨 90년대 중반부터 국립학술과학원(NAS), 의회 회계감사원(GAO), 소비자단체, 심지어 전 FDA 부청장에 의해 꾸준히 제기되고 있음.

이에 대해 농무부, 보건복지부, 농민단체는 개편에 따른 비용 발생 등을 이유로 현행체계를 유지하자는 입장임

▷ 식품안전처 설치는 정부조직이 확대되는 것이라는데 대하여

차관급 기관인 식약청이 폐지되고 차관급 기관인 식품안전처가 신설되는 것이므로 정부조직 확대라는 주장은 오해이며,

: 오히려 복지부, 식약청, 농림부, 해수부에서 각각 수행하던 유사업무를 한 기관에서 함께 수행함으로써 행정의 효율성을 크게 증가시킬 수 있을 것으로 기대됨

식약청의 의약품 조직이 복지부 소속 의약품관리본부로 개편되면 의약품 행정이 후퇴할 것이라는데 대하여

유사한 성격의 기술행정 업무를 수행하는 질병관리본부 사례를 볼 때 퇴보한다는 주장은 설득력이 없음.

: 질병관리본부는 질병관리에 대한 전문성을 바탕으로 사스(SARS) 등 전염병 차단에 성공적으로 대응해왔으며, 광우병과 관련해서는 축산식품 관리를 담당하는 농림부와 효율적인 협력체계를 구축·운영하는 등 질병관리 전문기관으로서의 위상을 확고히 하고 있음.

오히려 복지부와 식약청으로 이원화된 의약품행정이 통합됨으로써 의약품 행정이 효율화되고 의약품 산업육성도 활성화될 것이라는 의견이 더 설득력이 있음.

정부는 의약품산업 육성에도 큰 정책비중을 두고 있으며, 이를 추진하기 위해 '05년 10 월부터 의료산업선진화위원회를 설치·운영하고 있음.

식품과 의약품 담당기관이 별도 운영되면 건강기능식품과 한약재 관리에 사각지대가 발생한다는데 대하여

건강기능식품과 한약재 관리의 경우, 부분적으로 업무 연관성은 있으나 현재 관련 법률 및 담당 조직이 명확하게 분리·운영되고 있다는 점을 감안할 때, 광우병의 경우와 같이 부처간 협력을 강화하면 별다른 문제는 없을 것으로 예상됨.

: 건강기능식품은 노약자에 대한 사기 판매, 기능성 표시 허용 등의 문제로 중요한 식품안전관리 이슈 중 하나이기는 하지만, 가공식품 시장에서 차지하는 비중이 1% 정도에 불과할 정도로 관리 수요가 크지는 않음

식품과 의약품을 명확히 구분·관리하는 것이 국제적인 흐름이라는 점을 감안할 때, 의약품 관리의 특성이 많이 반영되어온 현행 건강기능식품 정책의 기조를 계속 유지할 것인지에 대해서는 향후 많은 논의가 필요할 것으로 판단됨

: 의약품 형태(캡슐 등)를 가진 식품에만 기능성 표시를 허용하는 우리와 달리 선진국에서는 일반식품 위주로 기능성 표시를 허용하고 있으며, 2004년 국제식품규격위원회(Codex)에서는 이러한 내용을 골자로 하는 표시기준을 확정하였음.

일본의 경우, 90년대 초반 제도 도입 초기부터 의약품과의 혼동 예방 등을 이유로 우리와는 반대로 일반식품의 형태를 띤 식품에만 기능성 표시를 허용하였으며, 2001년 이후부터 의약품 형태를 띤 식품에도 기능성 표시를 허용하고 있음.

선진국에서는 건강기능식품을 의약품정책이 아닌 영양정책의 일환으로 인식하고 관계 기관간 협력체계를 구축·운영하고 있음.

미국의 경우, 우리의 건강기능식품에 해당하는 식이보조제(dietary supplement) 관리를 위해 FDA의 식품담당 조직(CFSAN)이 FDA내 의약품 담당조직(CDER)이 아니라 영양정책을 담당하는 국립보건원(NIH)의 식이보조제실(office of dietary supplement)과 협력체계를 구축하고 있음.

3. 결론 및 요약

▷ 조속한 정부조직법 개정을 통해 빠른 시일내에 식품안전처를 출범시킬 예정임.

정부조직법이 개정되면서 식품위생법, 축산물가공처리법, 건강기능식품법에 대한 복지부 장관, 농림부장관의 권한은 식품안전처장에게 이관됨.

: 산업육성 등 부처간 세부적인 기능 조정은 정부조직법이 국회에서 통과된 이후 관련 법령의 개정을 통해 추진할 예정임.

지난 3월 국회에 제출한 식품안전기본법안의 수정의견을 제출할 예정임.

식품안전처 설치에 따른 자구수정과 함께, 식품안전처장에게 식품안전관리기본계획에 대한 수립 권한을 부여하고,식품안전정책위원회의 기능을 강화하게 위해 식품안전처장을 위원장으로 하는 실무위원회를 설치하며, 시도에 대한 식품안전관리센터 설치와 지자체 평가에 대한 근거를 규정하게 됨.

▷ 식품안전처의 출범을 골자로 하는 이번 행정체계 개편은 단순히 기존 기관을 통합하는 것이 아니라 일하는 방식을 바꾸고 식품안전을 독립적인 행정영역으로 발전시킨다는 점에서 의의가 있음.

중앙정부가 집행기능에 치중하다보니 동일한 기능을 수행하는 지자체와는 역할 구분이 모호해지고 효율성도 떨어지는 반면,

: 정작 어떤 식품이나 물질이 위해하고 이를 어떻게 관리할 것인가에 대한 전략을 마련하는 정책기능은 취약하다는 지적이 많았음.

신설되는 식품안전처는 과감히 지자체로 집행기능을 이관하는 대신, 식품안전 주무부처로서 식품안전정책의 방향을 제시하고, 관계부처 및 지자체를 이끌고 가는 역할을 수행하게 됨.